Das EU-China-Investitionsabkommen – Ein Kommentar

Seit 2013 wurde das EU-China Investitionsabkommen verhandelt und um die Inhalte gerungen. Kurz vor Beendigung der deutschen EU-Ratspräsidentschaft war es nun soweit: Die EU und China haben sich auf die Grundsätze eines „umfassenden Investitionsabkommens“ geeinigt.

Das Adjektiv „umfassend“ bedeutet in diesem Zusammenhang, dass es sich nicht nur auf tarifäre Fragen wie Zollbestimmungen und Exportsubventionen bezieht, sondern grundsätzliche Themen des fairen Wettbewerbs aufgreift. Damit wird das Dokument zu einem Gradmesser, wie es um die in den vergangenen Jahren diskutierten Differenzen zum ungleichen Marktzugang, erzwungenem Technologietransfer, Zwang zu Joint Ventures oder intellektuellen Eigentumsrechten geht.

Gerade für europäische mittelständische Unternehmen, die zwar ein grundsätzliches Interesse an einem Engagement in China haben, sich aber unsicher sind, hat das Investitionsabkommen eine wegweisende Bedeutung.

Das Abkommen muss auf europäischer Ebene noch ratifiziert werden. Auf beiden Seiten geht man davon aus, dass dies nicht vor 2022 der Fall sein wird, wenn ein weiteres Schwergewicht in der EU (Frankreich) die Ratspräsidentschaft innehaben wird. In der Zwischenzeit besteht die Herausforderung darin, die Grundsätze in das Kleingedruckte zu überführen. Das kommt einer weiteren Verhandlungsrunde gleich, die noch Überraschungen bringen kann. Gleichwohl sind die Eckpfeiler so weit gesetzt, so dass sich eine Einschätzung geben lässt, in welche Richtung die bilateralen Beziehungen zwischen der EU und China entwickeln werden. 

Verbesserungen, Baustellen und Innovationen

Das Abkommen wird zu einer Reihe deutlicher Verbesserungen in den wirtschaftlichen Beziehungen führen. China hat zugesagt, in einer Vielzahl von Sektoren die Spielregeln für europäische Unternehmen an die Wettbewerbsbedingungen chinesischer Unternehmen anzugleichen. Beispiele hierfür sind:

  • Die Öffnung der Finanzmärkte, zumindest für Finanzdienstleistungen und Versicherungen. Damit wird die Voraussetzung geschaffen, dass europäische Unternehmen über den Kapitalmarkt an der Dividende des chinesischen Wachstumskurses teilnehmen zu können.
  • Der Wegfall einer Joint Venture-Verpflichtung in den meisten Branchen. Damit dürfte auf Dauer auch das kontrovers diskutierte Thema des erzwungenen Technologietransfers zwischen europäischen und chinesischen Unternehmen einer neuen Bewertung unterliegen.
  • Auch im Gesundheitssektor wird die Tür geöffnet. Es soll z.B. künftig möglich sein, ohne chinesischer Beteiligung private Krankenhäuser zumindest in zentralen Städten wie Peking, Shanghai, Tianjin, Guangzhou oder Shenzhen zu führen.
  • Der bislang sensible Bereich der Datenverwertung wird ebenfalls liberalisiert. Investitionen in Cloud Services und Computer Services finden in Zukunft unter der Klausel der „Technologieneutralität“ statt.
  • In der maritimen Wirtschaft sollen künftig Investitionen in den Umschlag von Cargo, in Cargo-Stationen und maritime Agenturen erleichtert werden.
  • In der Luftfahrt werden zwar keine Flugrechte verteilt, aber mehr Wettbewerb in den Bereichen Boden-Logistik und Computer-Reservierungen wird europäischen Anbietern schrittweise höhere Marktanteile verschaffen.
  • Der lukrative Markt des Real Estate wird weitgehend nach europäischen Standards umgestaltet. Auch hier soll es keinen Zwang zu Joint Ventures mehr geben.

Die Liste an Beispielen könnte fortgesetzt werden.

Das Abkommen zwischen China und der EU ist allerdings nicht Ursache der Reformen des chinesischen Systems. Tatsächlich wurden zum Beispiel über die Shanghai (China) Free Trade Zone und die kontinuierliche Überarbeitung der sogenannten Negativliste – der Liste an Branchen, in denen für ausländische Akteure Restriktionen bestehen bzw in denen ausländische Unternehmen ausgeschlossen sind – über einen längeren Zeitraum hinweg Liberalisierungen angestoßen, die künftig über das Abkommen mit der EU eine verbindliche Gestalt annehmen werden. Deutsche Unternehmen wie die Allianz Versicherung und der Automobilhersteller BMW sind schon seit einiger Zeit vom Zwang zu Joint Ventures entbunden.

Dennoch ist aus europäischer Perspektive nicht alles so verlaufen, wie man sich das zu Beginn der Verhandlungen gewünscht hatte. Es gibt keine verbindliche und transparente Regelung zu öffentlichen Ausschreibungen. Auch mit Bezug auf die Transparenz staatlicher Subventionen für chinesische Unternehmen gibt es zwar Willensbekundungen und Verhaltensverpflichtungen, aber keine bindende Regelung, die europäischen Unternehmen egalitäre Wettbewerbsbedingungen garantieren würde. Gegenstand von  weiteren Kontroversen dürften zudem die Restriktionen für internationale Unternehmen in Sektoren sein, in denen China Überkapazitäten produziert (zum Beispiel Stahl). 

Umso wichtiger ist es, dass das Abkommen zwischen der EU und China einen Schlichtungsmechanismus vorsieht, der die zu erwartenden Konflikte jenseits von Rechtsprozessen lösen soll. Ergänzt werden soll dieser Mechanismus mit einer Dringlichkeitsklausel, damit langwierige Auseinandersetzungen verhindert werden können. Bislang ist noch nicht im Detail ersichtlich, wie die Arbeit in diesem bilateralen Gremium aussehen wird, aber besonders für kleinere und mittlere Unternehmen könnten hierin einen der zentralen Errungenschaften des Abkommens sehen.

Politische Einordnung

China hat in Zeiten der Handelsstreitigkeiten mit den USA und der Re-Nationalisierung von Wertschöpfungsketten gezeigt, dass es dem Gedanken der Globalisierung treu bleibt und seine internationale Öffnungspolitik weiter vorantreiben will. Dazu war China auch zu einer Reihe von Kompromissen bereit.

Die Grundsätze des Investitionsabkommens sind weitgehend nach dem Muster gestaltet, das die EU auch für andere internationale Abkommen, wie dem EU-Canada Comprehensive Trade Agreement (CETA), dem EU-Japan Economic Partnership Agreement oder den Investitionsschutzabkommen mit Singapur und Vietnam, verwendet hat. Zugleich hat die EU seine eigenen Interessen im Energiemarkt, der Fischerei und der Landwirtschaft weitgehend geschützt.

Zwar werden europäische Unternehmen auch in Zukunft keine so weitreichende Chancengleichheit auf dem chinesischen Markt erhalten wie dies umgekehrt der Fall ist. Die Europäische Handelskammer in Peking hat seit Jahren den Druck auf die chinesische Regierung erhöht, solche Asymmetrien zu beseitigen.  Die erzielten Fortschritte im Bereich Marktzugang und anschließende Besserbehandlung im Markt sind allerdings ein Zeichen dafür, dass sich China auf einen Liberalisierungskurs festgelegt hat, der durch interne Politikreformen nicht mehr so leicht rückgängig gemacht werden kann. Insofern mag das Abkommen zwar kein „Meilenstein“ (Ursula von der Leyen) sein, es sollte aber dennoch als großer Erfolg der EU und europäischer Unternehmen gewertet werden.

Die Systemkonkurrenz zwischen dem Westen und China bleibt jedoch ungemindert bestehen. Dabei sollte man sich nicht auf der bequemen Dichotomie ‚Freier Markt hier – kruder Staatskapitalismus dort‘ ausruhen. China kann mit großem Selbstbewusstsein darauf verweisen, dass seine Fähigkeit, über staatliche Prozesse Ressourcen für industriepolitische Zwecke zu bündeln, zu großen Erfolgen geführt hat. Die Wirtschaft des Landes hat sich in der jüngeren Vergangenheit nicht nur vergleichsweise resilient gezeigt gegenüber Schocks wie der globalen Finanzkrise 2008 oder der aktuellen Corona-Pandemie. China ist heute in der Lage, in vielen Schlüsseltechnologien das digitale Zeitalter anzuführen. Ob es sich um Quantum Computing, digitale Transaktionen, Kryptographie, den Ausbau von 5G-Netzwerken oder FinTechs handelt – europäische Unternehmen können und müssen sich diesem Wettbewerb stellen. Die EU- Administration braucht hierauf eine langfristige Antwort in Form einer wettbewerbsfähigeren Technologiepolitik, die das bestehende Verhältnis zwischen den Aufgaben des Staates und der Privatwirtschaft überdenkt.

Es ist eine zentrale Herausforderung für das westliche Modell – und damit für die europäischen Unternehmen –, dass sich Chinas Ökonomie in eine Richtung entwickelt hat, in der die klassische Unterscheidung zwischen staatsgelenkten State Owned Enterprises (SOE) und autonomer Privatwirtschaft nicht mehr greift. Staatsbetriebe und Privatwirtschaft sind in China  finanziell, personell und in den wechselseitigen Gesellschaftsanteilen eng miteinander verwoben. Aus diesen internen Allianzen, an denen auch Partei und Behörden zunehmend mitwirken, generiert das chinesische Modell Geschäftsopportunitäten, die in vergleichbarer Form in Europa nicht möglich sind. Vor allem für kleinere und mittlere Unternehmen aus Europa bleibt der chinesische Markt dadurch in der Regeln unübersichtlich. Eine geschäftliche Teilnahme in diesen Netzwerken ist ohne professionelle Unterstützung und Begleitung schwer. Es ist dem EU-China Investitionsabkommen nicht anzulasten, dass es diese Herausforderung nicht thematisiert. Kein noch so geschickt gestalteter Schlichtungsmechanismus kann auf absehbare Zeit daran etwas ändern.

Einzuordnen ist das Abkommen zwischen der EU und China schließlich auch in die von der kommunistischen Parteiführung verkündete Strategie der „dual circulation“. Darin wird festgelegt, dass China zwar eine weitere Globalisierung anstrebt, diese aber sekundär ist gegenüber der Entwicklung des eigenen Binnenmarktes und der Etablierung technologischer Unabhängigkeit von anderen Ländern. Wie auch in den USA und der EU wird vor allem das Thema der technologischen Unabhängigkeit unter dem Gesichtspunkt der „nationalen Sicherheit“ betrachtet. Die globalen Handelsstreitigkeiten der vergangenen Jahre haben deutlich gemacht, dass der Besitz von Schlüsseltechnologien und den dafür erforderlichen Rohstoffen einen erheblichen Einfluss auf die globale Verhandlungsmacht haben. Das Investitionsabkommen ist zwar ein Bekenntnis zur Globalisierung, aber unter Chinas Strategie der „dual circulation“ muss davon ausgegangen werden, dass im High End  Bereich Wertschöpfungsketten weniger global ausgerichtet sein werden als in der Vergangenheit. Der erleichterte Marktzugang für europäische Technologieanbieter in China geht mit der Erwartung einher, dass Technologie künftig verstärkt vor Ort entwickelt werden sollte.  

Fazit

Das EU-China Investitionsabkommen ist von großer Bedeutung vor allem für kleinere und mittlere europäische Technologieunternehmen, die auf dem chinesischen Markt tätig werden wollen. Gleichwohl ist der chinesische Markt nur bedingt vergleichbar mit dem europäischen, so dass entsprechende Kompetenzen aufgebaut werden müssen, wenn ein solches Engagement erfolgreiche sein soll. Mit Blick auf die eigene Industriepolitik wird sich Europa jedoch noch einiges einfallen lassen müssen, wenn es mit der Innovationskraft aus China mithalten will.

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Thomas Bonschab ist Vorsitzender der DGIT – Deutsche Gesellschaft für internationalen Technologietransfer e.V. und Geschäftsführender Gesellschafter der TiNC International GmbH.

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